ВИСНОВОК

щодо проекту Закону України “Про Державну програму управління державною та комунальною власністю на 2006-2008 роки”

(реєстр. №1192 від 26.07.2006 р., внесений народними депутатами України Цушко В.П., Боким І.С., Матвієнковим С.А.)

І. Суть законопроекту

Проект виглядає як такий, що підготовлений з метою змінити пріоритети державної політики України стосовно відносин власності, зокрема, згорнути процеси приватизації державного і комунального майна та запровадити реприватизаційні процедури до раніше відчуженого у приватну власність державного і комунального майна. Проектом пропонується внести зміни до Закону України “Про приватизацію державного майна”, до Цивільного кодексу України, а також до не визначеної кількості законодавчих актів України, які Кабінет Міністрів, згідно цього проекту, зобов’язаний буде визначити у тримісячний строк після того, як даний проект перетвориться на закон і набуде чинності.

ІІ. Обґрунтування, що міститься в пояснювальній записці

    Обґрунтовуючи необхідність прийняття законопроекту, його автори у пояснювальній записці зазначають, що нині Європа і світ визнали Україну країною з ринковою економікою, а приватизація виконала своє завдання. У зв’язку з цим на перший план виходить завдання ефективного управління державним і комунальним майном, яке включає повернення у державну або комунальну власність (реприватизацію) об’єктів, власники яких виявились неефективними, не забезпечили підвищення ефективності виробництва та необхідних соціальних стандартів.

ІІІ. Аналіз законопроекту

1. Аналіз законопроекту свідчить, що його прийняття може мати наслідки, прямо протилежні меті, заявленій у пояснювальній записці, а саме, знизить ефективність управління (використання) державним і комунальним майном тому, що:

1.1) в силу п.6 розділу І Державної програми управління державною та комунальною власністю на 2006-2008 роки (далі Програма) Кабінет Міністрів України, що є вищим органом у системі органів виконавчої влади та покликаний проводити економічну політику буде зобов’язаний займатися не притаманною йому оперативною діяльністю, яку наразі здійснює Фонд держмайна і окремі міністерства, наприклад: визначати умови створення та діяльності господарських структур (п.6.4); приймати за поданням Фонду державного майна України рішення про достроковий продаж пакетів акцій (часток), закріплених у держвласності (п.6.10); призначати позапланові ревізії та перевірки фінансово-господарської діяльності підприємств держсектору економіки, які стосуються використання об'єктів державної власності (п.6.16); забезпечувати контроль за ефективністю управління об'єктами держвласності (п.6.19); забезпечувати контроль за використанням орендованих цілісних майнових комплексів державних підприємств, їх структурних підрозділів та нерухомого майна (п.6.25);

1.2) у певних випадках не проведено розподіл повноважень щодо управління державною і комунальною власністю між суб’єктами управління цією власністю. Має місце дублювання і конкуренція повноважень суб’єктів управління.

Наприклад, пунктом 6.5 встановлено, що Кабінет Міністрів приймає рішення про створення, реорганізацію та ліквідацію господарських структур і визначає центральні органи виконавчої влади, які здійснюють контроль за їх діяльністю. У той же час, пункт 7.1 також передбачає, що повноважені органи управління (міністерства та інші органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування) приймають рішення про створення, реорганізацію і ліквідацію підприємств, установ та організацій, заснованих на державній (комунальній) власності.

1.3) у інших випадках розподіл повноважень не є чітким. У разі настання негативних наслідків, що можуть виникнути внаслідок неналежного управління власністю, не можливо буде з’ясувати відповідальних за їх настання.

    Так, згідно п.6.19 проекту, Кабінет Міністрів забезпечує контроль за ефективністю управління об'єктами державної власності. Між тим, як, відповідно до п.7.11, уповноважені органи управління (міністерства та інші органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування) здійснюють контроль за ефективним використанням та збереженням об'єктів.

    Інший приклад. Уповноважені органи управління (міністерства та інші органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування) забезпечують проведення щорічних аудиторських перевірок окремо визначених державних підприємств і господарських структур (п.7.8). Але, господарські структури проводять аналіз і обов'язкові щорічні аудиторські перевірки своєї фінансово-господарської діяльності та подають отримані результати органу виконавчої влади, який здійснює контроль за їх діяльністю (п.10.4).

1.4) при розробці Програми порушено важливий методологічний принцип структурування законодавства. А саме, Програма за своєю юридичною природою повинна містити перелік дій органів влади і місцевого самоврядування у 2006-2008 роках, тобто бути актом тимчасової дії, чинність якого припиниться у 2008 році. Замість цього Програма встановлює регулювання, що є сталим. Зокрема, програмою визначається компетенція органів влади щодо управління державним майном.

У разі прийняття законопроекту у такому вигляді, це не додасть структурованості законодавству України, посилить і без того існуючу хаотичність та нестабільність правового регулювання.

    2. Аналіз положень законопроекту також свідчить, що велика кількість його положень суперечить Конституції, законам України, а також

Конвенції про захист прав і основних свобод людини, ратифікованої Законом України від 17.07.97 р. № 475/97-ВР.

2.1) У ч.4. ст.41 Конституції встановлено, що примусове відчуження об'єктів права приватної власності може бути застосоване лише як виняток з мотивів суспільної необхідності, на підставі і в порядку, встановлених законом, та за умови попереднього і повного відшкодування їх вартості.

    У розділі 5 Програми, яким передбачається процедура примусового відчуження об’єктів права приватної власності (реприватизація), не додержано конституційних вимог. Законопроект (п.31) говорить, по-перше, про інші мотиви (підстави) примусового відчуження (“загроза припинення діяльності підприємством, що є природним монополістом”; “необхідність збереження господарюючого суб’єкта”), а, по-друге, не передбачає попереднього відшкодування вартості об’єкта (п.52.1) і тим самим суперечить Основному закону України.

Розділ 5 Програми, з переліченими у п.31 підставами примусового відчуження об’єктів права приватної власності, окрім Конституції України суперечить також Конвенції про захист прав і основних свобод людини. Статтею 1 протоколу 1 до Конвенції зазначено, що “кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений свого майна, інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом або загальними принципами міжнародного права”.

    2.2) Частиною третьою ст.13 Конституції та частиною другою ст. 318 ЦК України встановлено, що “усі суб'єкти права власності є рівними перед законом”. Частина третя ст. 319 Цивільного кодексу України визначає, що “усім власникам забезпечуються рівні умови здійснення своїх прав”. У супереч вказаним нормам у законопроекті робиться спроба встановити для відносин з об’єктами державної і комунальної власності умови (правила), що є відмінними від тих, які існують для відносин з об’єктами, що перебувають у приватній власності.

    Так, пунктами 12.5, 12.6 передбачаються “особливості управління та розпорядження корпоративними правами”, що належать державі або органу місцевого самоврядування. Піклуючись про виплату дивідендів на користь держави (громади), законопроект ставить у нерівні умови приватних осіб – власників корпоративних прав. Вказані пункти проекту, окрім Конституції і Цивільного кодексу України, суперечать також нормам Закону “Про господарські товариства”.

2.3) Відповідно до статті 6 Господарського кодексу України забороняється незаконне втручання органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб у господарські відносини. У супереч вказаній нормі, пункти 35.3, 35.4 проекту передбачають, що “з моменту прийняття Фондом державного майна України рішення про повернення в державну або комунальну власність господарюючого суб'єкта, він припиняє всі операції стосовно відчуження майна, цінних паперів, нематеріальних активів, укладання угод щодо реорганізації (поділу, злиття, виділення, приєднання тощо), оренди майна, переводу грошових та інших фінансових активів іншим господарюючим суб'єктам, припиняється виплата дивідендів по акціях, процентів по облігаціях та по отриманих позиках. Одержання кредитів ... може здійснюватися тільки з дозволу Фонду державного майна або іншого органу, уповноваженого здійснювати повернення в державну або комунальну власність”.

Таким чином, прийняття законопроекту в цій частині призведе до того, що діяльність будь-якого підприємства, яке було приватизовано, може бути заблокована у будь-який час в результаті свавільного рішення державного органу або органу місцевого самоврядування.

2.4) Відповідно до проголошеного ст. 7 Конституції України принципу про гарантії місцевого самоврядування, розвинутого у п.30, ч.1 ст.26 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» до компетенції територіальних громад та утворених ними органів (сільських, селищних, міських рад) відноситься: прийняття рішень щодо відчуження комунального майна; затвердження місцевих програм приватизації, а також переліку об'єктів комунальної власності, які не підлягають приватизації; визначення доцільності, порядку та умов приватизації об'єктів права комунальної власності; вирішення питань про придбання приватизованого майна, про включення до об'єктів комунальної власності майна, відчуженого у процесі приватизації, договір купівлі-продажу якого в установленому порядку розірвано або визнано недійсним, про надання у концесію об'єктів права комунальної власності, про створення, ліквідацію, реорганізацію та перепрофілювання підприємств, установ та організацій комунальної власності відповідної територіальної громади.

Отже, будь-яке втручання органів центральної виконавчої, так само як і законодавчої, влади до компетенції територіальних громад стосовно управління і розпорядження комунальним майном, встановлення вимог щодо необхідності узгоджувати рішення щодо майна територіальної громади з органами центральної виконавчої влади, Фондом державного майна України, яке передбачене по всьому тексту Проекту, суперечать Конституції і Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”.

    3. Окрім положень проекту, які прямо суперечать Конституції та іншим законам України, цей документ містить багато приписів, які не мають регулятивного навантаження, є відсилочними (бланкетними) або дублюючими. Такими, наприклад, є:

- п.15, 17, 18, 19 - повторюють норми Закону “Про оренду державного і комунального майна”, нагадують про існування: Закону “Про господарську діяльність в Збройних силах України”; Закону “Про особливості правового режиму діяльності Національної академії наук України, галузевих академій наук та статусу їх майнового комплексу”; тощо;

- п.п.51-51.5 - не створюють нового регулювання, а лише дають підстави упевнитись, що ні якого особливого порядку участі держави та територіальної громади з метою повернення майна в державну або комунальну власність у випадках банкрутства приватизованого підприємства, не існує, окрім того, що передбачений Законом "Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом");

4. Проектом пропонується створити Єдиний реєстр об'єктів державної та комунальної власності (далі - Реєстр), що був би автоматизованою системою збирання, обліку, накопичення, оброблення, захисту та надання інформації про нерухоме майно .., а також про корпоративні права держави, органів місцевого самоврядування, державного та комунального майна, що не увійшло до статутних фондів господарських товариств.

Видається, що якщо вказаний реєстр буде формуватися для “внутрішніх” потреб Фонду державного майна, то не має підстав санкціонувати його створення актом такої високої нормативної сили, яким є закон. Якщо ж Реєстр планується створити відкритим для запитів від будь-яких зацікавлених осіб, то тоді необхідно передбачити певні процедури роботи з запитами, наданням відповідей, передбачити вартість інформаційних послуг держателя реєстру, тощо.

Проте сама доцільність створення Єдиного реєстру об'єктів державної та комунальної власності видається сумнівною з огляду на те, що в Україні вже існує Реєстр прав власності на нерухоме майно. Створена також і система реєстрації корпоративних прав. В обох двох системах обліку прав власності на вказані об’єкти (нерухомість і корпоративні права) ведеться облік як того, що належить державі і територіальній громаді так і того, що належить приватним особам. Створювати окремий реєстр державного майна означає або дублювати існуючий порядок обліку, або змінювати його. Вважаємо, що ні те, ні інше робити недоцільно.

На наш погляд, проблема відсутності у органів державної влади повної та об’єктивної інформації про майно і майнові права, належні державі (територіальним громадам), про яку слушно зазначають автори законопроекту, полягає у тому, що законом не визначено засади внутрішньої організації підприємств з так званою “змішаною формою власності” і, не встановлено обов’язку для керівників цих підприємств вести облік квазікорпоративних прав учасників (засновників) підприємств. Обов’язок робити відкритою і подавати інформацію про власників корпоративних прав встановлена лише для господарських товариств Законом “Про господарські товариства”.

З викладеного випливає, що належним засобом покращання ситуації в сфері обліку майна і майнових прав, що належать державі (територіальним громадам), може бути або визначення законом засад внутрішньої організації підприємств зі змішаною формою власності (на зразок господарських товариств), або встановлення законом певного періоду часу, протягом якого такі підприємства мають бути перетворені на господарські товариства.

Не здійснивши перетворення усіх різноманітних підприємств, що існують у формах колективних, орендних підприємств, у формах об’єднань підприємств, майно (статутний капітал) яких частково або повністю було сформовано на базі державної чи комунальної власності, у господарські товариства, не підпорядкувавши їх вимогам Закону “Про господарські товариства”, не варто сподіватися на те, що керівники таких підприємств, які давно, де-факто, стали їх власниками - кинуться виявляти у статутному капіталі чи майні підприємств активи, належні державі або територіальним громадам, та звітувати про них. Господарський кодекс, на підставі якого існують і діють перелічені вище підприємства, не зобов’язує їх керівництво здійснювати дії, що дозволили б зібрати інформацію про розпорошене державне або комунальне майно та організувати його ефективне управління.

5. Слід також зазначити, що окрім вищевказаних вад, законопроект складено з порушенням вимог юридичної техніки, зокрема, уніфікації (однаковості) юридичної мови. По-перше, у проекті використовуються невідомі законодавству України, некоректні терміни - “господарська структура”, “державна господарська організація”, “державні господарські об’єднання”, “повне скасування зобов’язань” тощо. По-друге, проект оперує оціночними поняттями (наприклад: “підприємства, що становлять основу життєдіяльності країни”; “велике суспільне значення об’єкту”), що може призвести до різного застосування одних й тих самих положень проекту, якщо вони перетворяться на норми закону.

Висновок: Зважаючи на наявність у законопроекті системних вад, які не можливо буде усунути під час його розгляду у парламенті, законопроект доцільно відправити на доопрацювання.