ВИСНОВОК

щодо проекту

Змін до Інструкції про безготівкові розрахунки в Україні в національній валюті,

затвердженої постановою Правління Національного банку України від 21 січня 2004 р. N 22

І. Сутність змін

Зміни полягають у встановленні порядку, за яким банки виконуватимуть платіжні вимоги податкових органів на стягнення сум податкового боргу без відповідного розпорядження платника.

Крім того, проектом передбачено запровадження обліку банками на забалансових рахунках заборгованості платників, не сплаченої у строк, тобто ведення картотеки.

ІІ. Обґрунтування розробниками необхідності змін

У підготовленому НБУ Аналізі регуляторного впливу проекту змін до Інструкції зазначається, що зміни є необхідними для виконання норм ст.10 Закону України “Про порядок погашення зобов'язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами” №2181, якою передбачено, що стягнення безготівкових коштів здійснюється шляхом надіслання банку (банкам), обслуговуючому платника податків, платіжної вимоги на суму податкового боргу або його частини.

З поточної літератури та громадського обговорення відомі такі доводи на користь можливості внесення зазначених змін до Інструкції:

Цивільний кодекс України, зокрема ст.1071 ЦКУ, не можуть застосовуватись до відносин щодо виконання платіжних вимог податкових органів на стягнення сум податкового боргу, оскільки відповідно до ст.1 ЦКУ до податкових, бюджетних відносин цивільне законодавство не застосовується, якщо інше не встановлено законом;

Законом №2181 прямо передбачене стягнення безготівкових коштів на погашення податкового боргу  шляхом надіслання банку платіжної вимоги;

п.20.1 Закону України “Про платіжні системи та переказ коштів в Україні” встановлює, що ініціатором переказу може бути, зокрема, стягувач, що отримує відповідне право виключно на підставі визначених законом виконавчих документів у випадках, передбачених законом. Рішення органу стягнення згідно з п.7.2.1 Закону №2181 є виконавчим документом;

Закон України “Про виконавче провадження” передбачає виконання рішень не тільки судів, а й інших органів (ст.1), виконавча служба виконує лише ті виконавчі документи, які перелічені у ст.3 цього Закону. Інші виконавчі документи можуть виконувати інші органи, зокрема стягнення коштів на погашення податкового боргу можуть виконуватись податковими органами та установами банків.

ІІІ. Невідповідність закону проекту змін до Інструкції

Перш за все слід зазначити, що думка про те, що відносини щодо виконання банками платіжних вимог податкових органів не є цивільно-правовими, а є податковими чи іншими публічними відносинами, є помилковою. Виконання будь-якого платіжного документу, зокрема платіжної вимоги, полягає у тому, що майнова сфера одного суб’єкта цивільного права (платника) зменшується (припиняється майнове право вимоги до банку в певній сумі), а майнова сфера іншого суб’єкта цивільного права (одержувача, зокрема держави) збільшується.

При цьому обов’язок платника по сплаті певної суми грошових коштів може виникнути як із цивільних відносин, так і з публічних відносин, приміром податкових, бюджетних, адміністративно-правових, кримінально-правових. Однак публічно-правова підстава виникнення обов’язку не позначається на цивільно-правовій кваліфікації відносин по виконанню банками платіжних документів, оскільки таке виконання має наслідком припинення права власності однією особою і набуття такого права іншою.  Це підтверджується, зокрема, тим, що відповідно до п.10 ст.346, ст.354 ЦКУ однією з підстав припинення права власності є конфіскація майна, хоча підстави для конфіскації є виключно публічно-правовими, і ніколи не є цивільно-правовими.

Зазначений висновок співпадає з правовою позицією Верховного Суду України, викладеною у постанові Судової палати у господарських справах ВСУ від 05.10.2004 р. у справі за позовом Бориспільської об'єднаної ДШ Київської області до Акціонерного поштово-пенсійного банку “Аваль”. У цій постанові, зокрема, вказано, що відносини між клієнтом та банком є цивільно-правовими, та що при розгляді спору щодо зобов'язання відповідача прийняти й виконати платіжні вимоги на списання з рахунка клієнта банку податкового боргу слід застосувати нормативні акти, що регулюють права та обов'язки сторін стосовно відкриття банківських рахунків та порядку здійснення руху коштів за ними.

Щодо відповідності змін до Інструкції Закону №2181 слід зазначити наступне.

По-перше, зміни до Інструкції прямо суперечать Закону №2181. Дійсно, згідно з п.19.3.1 цього Закону банки не здійснюють облік заборгованості клієнтів, не сплаченої у строк, та не ведуть картотеку, за винятком випадків, коли такі операції здійснюються банками у межах укладених ними цивільно-правових договорів. Положення пропонованих змін до Інструкції вочевидь суперечать цій нормі.

По-друге, згідно з п.1.3 Закону №2181 податковий борг (недоїмка) – це податкове зобов'язання (з урахуванням штрафних санкцій за їх наявності), самостійно узгоджене платником податків або узгоджене в адміністративному чи судовому порядку, але не сплачене у встановлений строк, а також пеня, нарахована на суму такого податкового зобов'язання.  Згідно з п. 1.5 цього Закону штрафна санкція (штраф) - плата у фіксованій сумі або у вигляді відсотків від суми податкового зобов'язання (без урахування пені та штрафних санкцій), яка справляється з платника податків у зв'язку з порушенням ним правил оподаткування, визначених відповідними законами.  З цього випливає, що штрафна санкція (штраф) – адміністративно-господарська (ст.238 ГК України) публічно-правова конфіскаційна санкція. Між тим відповідно до ст.41 Конституції України конфіскація майна може бути застосована виключно за рішенням суду у випадках, обсязі та порядку, встановлених законом. Відтак стягнення податкового боргу за рішенням податкового органу в частині стягнення штрафних санкцій суперечить Конституції України.

По-третє, згідно з преамбулою Закону №2181 він є спеціальним законом з питань оподаткування, який встановлює порядок погашення зобов'язань юридичних або фізичних осіб перед бюджетами та державними цільовими фондами з податків і зборів (обов'язкових платежів), включаючи збір на обов'язкове державне пенсійне страхування та внески на загальнообов'язкове державне соціальне страхування, нарахування і сплати пені та штрафних санкцій, що застосовуються до платників податків контролюючими органами, у тому числі за порушення у сфері зовнішньоекономічної діяльності, та визначає процедуру оскарження дій органів стягнення. Оскільки з викладеного вище випливає, що відносини щодо виконання банками платіжних вимог є не податковими, а цивільно-правовими, то Закон №2181 не може застосовуватись до цих відносин.

Отже, в будь-якому випадку посилання на відповідність змін до Інструкції Закону №2181 є помилковим.

З викладеного вище випливає і помилковість посилання на п.20.1 Закону України “Про платіжні системи та переказ коштів в Україні”.

Ст.1 Закону України “Про виконавче провадження”, дійсно, передбачає виконання рішень не тільки судів, а й інших органів. Разом з тим ст.3 встановлює виключний перелік документів, які виконуються державною виконавчою службою. Оскільки рішення податкових органів до цього переліку не входять, то вони не можуть виконуватись державною виконавчою службою. При цьому Закон України “Про виконавче провадження” не містить положень щодо виконання платіжних вимог банками.

ІV. Невідповідність закону правовій позиції Верховного Суду України

Правова позиція Верховного Суду України з цього питання відображена у постанові Судової палати у господарських справах ВСУ від 05.10.2004 р. у справі за позовом Бориспільської об'єднаної ДШ Київської області до Акціонерного поштово-пенсійного банку “Аваль”, яка вже згадувалась вище.

Відповідно до цієї постанови Правова позиція Верховного Суду України полягає в тому, що податкові органи не мають права ініціювати примусове списання коштів з рахунків платників податків відповідно до Закону України “Про порядок погашення зобов'язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами”.

Слід зазначити, що ця постанова не містить жодного посилання на Інструкцію про безготівкові розрахунки в Україні в національній валюті, а ґрунтується виключно на аналізі законів. Відтак прийняття змін до Інструкції не може змінити позиції Верховного Суду України.

Висновки

Запропоновані Зміни до Інструкції про безготівкові розрахунки в Україні в національній валюті не відповідають Конституції та законам України.

Такі зміни не відповідають також правовій позиції Верховного Суду України.

Разом з тим чинний порядок стягнення податкового боргу є недосконалим і потребує змін. Зазначені зміни є можливими лише шляхом прийняття відповідного комплексного Закону України. Зокрема, слід встановити різний порядок стягнення сум податків та пені з одного боку (такі суми можуть стягуватись у спрощеному порядку), та сум штрафних санкцій – з іншого.