Проект Закону України "Про закони і законодавчу діяльність"

Суб'єкт подання: Комітет з питань правової політики і судово-правової реформи (В.Стретович)

Автори: Інститут законодавства ВР

Короткий зміст законопроекту:

Законопроект визначає основні характеристики закону, його види, умови його дії, прядок зміни та суб'єкти законодавчої діяльності. Визначаються також організаційно-правові засади законодавчої діяльності.

Зауваження:

1. Законопроектом розрізняються лише конституційні і звичайні закони. Таким чином, на нашу думку, залишається неврегульованим статус більш ніж п'ятдесяти законів, існування яких випливає безпосередньо з тексту конституції, і які мають особливе значення для функціонування держави.

Конституція як декларативний документ не в змозі детально регламентувати всі інститути, згадувані в ній. Виникає потреба в законах, які доповнюють і розвивають відповідні положення Основного Закону. Особливий характер даних законів спричинюється тим, що такі закони, а особливо зміни і доповнення до них можуть суттєвим чином спотворювати первісний зміст Основного Закону. Тому для них потрібні особливі процедури прийняття, змін та припинення чинності.

Ось чому ціла низка вчених (в тому числі вітчизняних) наголошує на доцільності виділення в особливий вид т.зв. органічних законів.

Органічним називається закон, який приймається за прямим приписом конституції, в порядку, який відрізняється від порядку прийняття як конституційних, так і звичайних законів, і займає в юридичній ієрархії місце по-між ними.

За загальним правилом, органічні закони містять норми, що відносяться до важливих конституційних інститутів (виборче право, конституційний контроль, громадянство тощо).

Виділення органічних законів у особливий вид законодавчих актів уперше було визнане у Франції (1958), а згодом — практично у всіх колишніх французьких колоніях. Останнім часом до цієї групи держав додалися Іспанія, Португалія, Румунія, Молдова, Угорщина тощо.

Конституція сусідньої Росії теж увела з 1993 року категорію "органічні закони", до яких належать 15 найважливіших законів з ключових питань конституції (уряд, судова система, надзвичайний стан, символи держави тощо). Тому говорити, що виокремлення органічного закону як джерела конституційного права для пострадянських держав Східної Європи є нехарактерним, немає підстав.

Однак в Україні пішли традиційним шляхом, внаслідок чого втрачається струнка ієрархія законів, характерна для багатьох європейських держав:

Конституція (основний закон)

|

конституційний закон

|

органічний закон

|

звичайний закон

2. У проекті Конституція України не визначається як основний закон держави, хоча це визнається пануючою в Україні правовою доктриною. До того ж, в інших статтях законопроекту зазначається, що Конституції мають відповідати звичайні закони та інші нормативні правові акти.

3. Законопроектом встановлюється ієрархія звичайних законів, в залежності від того, прийняті вони на референдумі чи Верховною Радою. Зазначається, що закон, прийнятий на референдумі, має вищу юридичну силу. З огляду на положення Конституції, відповідно до якого народ є носієм суверенітету і єдиним джерелом державної влади, визнання вищої сили закону, прийнятого на референдумі, видається логічним і правильним. Однак залишається під питанням механізм внесення поправок до такого закону. Адже закон може бути змінений виключно законом, що має з ним однакову чи вищу юридичну силу. Це означає, що Верховна Рада не зможе внести поправки до закону, прийнятого на референдумі. І окремі, наприклад, застарілі положення таких законів можуть бути змінені лише в результаті референдуму. Це може бути дуже дорого і нераціонально.

4. Питання викликає статус рішень Конституційного Суду (див. аналіз законопроекту "Про нормативні правові акти"). Як вже зазначалося вище, припинення чинності закону відбувається виключно законом, що має з ним однакову чи вищу юридичну силу. Чи означає це, що акт КСУ, який тягне за собою припинення чинності закону внаслідок його неконституційності, дорівнює за своєю юридичною силою закону?

5. У цьому контексті виникає питання чи здійснює КСУ законодавчу діяльність відповідно до ст.14 законопроекту, одним з суб'єктів якої є державні органи. Адже КСУ теж є державним органом.

6. З п.1 част.1 ст.20 законопроекту випливає, що Верховна Рада здійснює превентивний конституційний контроль — вона може відхилити своєю постановою законодавчу ініціативу внаслідок визнання законопроекту неконституційним. Це дещо змінює загальноприйняте уявлення про систему конституційного контролю в нашій державі. Таке положення потребує уточнення.

7. Частини 2 та 5 ст.37 законопроекту будуть суперечити одна одній в разі невизначеності статусу актів КСУ. У част.2 говориться про те, що чинність закону припиняється разом з набранням чинності законом, яким передбачено таке припинення чинності. Част.5 тієї ж статті говорить, що закон втрачає чинність повністю або частково з дня ухвалення Конституційним Судом рішення про їх неконституційність. Але втрата чинності законом внаслідок його неконституційності є лише окремим випадком припинення чинності законом.